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中泰宏觀李迅雷:國資劃轉社保 能否緩解三大難題?

摘要

1、社保缺口有多大?

根據我們的預測,從2022年以后的20年里,我國勞動年齡人口平均每年將減少800萬以上,老年人口平均每年增加接近1200萬,社保收支壓力越來越大。如果不考慮財政補貼,我國社保基金實際上已經入不敷出,2018年的缺口在6000億以上。近年來社保基金財政補貼的金額占全國公共財政收入的比重也在不斷上升,已經超過9%,尋找其他的“開源”渠道更加緊迫。

2、國資劃轉緩解三大難題。

通過國資劃轉補充社保是一種不錯的解決思路,但即使考慮到即將進行的第三批劃轉,也僅有6000億左右的規模。而事實上,國資劃轉社保可謂是一舉三得。一是可以緩解社保資金壓力,如果按照2017年國有資產10%的規模測算,補充社保的幅度可以達8.7萬億。二是可以提高國企效率,根據我們測算,進行混改的國企在混改實施完成之后,相比未混改的業績表現有明顯提升。三是可以為民營經濟創造更加公平的營商環境,也為民營經濟留出更多的發展空間。

3、未來推進方向可能如何?

未來若能賦予社保部門對劃撥的國有股權擁有更大的處置權,或許可以讓國資劃轉政策發揮更大的作用。從行業選擇來看,當前國資在部分競爭性領域占比還偏高,可以考慮進一步壓縮占比。從企業選擇來看,其他經濟體國企改革的經驗均表明,經營績效較好的國企應為首選。從地區分布來看,東北三省、青海等社保缺口較大的地區可先試先行。

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社保缺口有多大?

勞動年齡人口減少、老齡化加劇,導致我國社保收支壓力會越來越大。如果統一按照60歲退休進行大致估算,過去5年我國15-60歲勞動年齡人口平均每年減少420萬,而60歲以上的老年人口平均每年增加1000萬以上。根據我們的預測,從2022年以后的20年里,我國勞動年齡人口平均每年將減少800萬以上,老年人口平均每年增加接近1200萬。也就是說交社保費的人口在大量減少,而用社保的人口大量增加。

如果不考慮財政補貼,我國每年的社保基金實際上已經入不敷出。近幾年我國財政補貼社保基金都高達萬億以上,例如2018年社保基金收入7.9萬億,其中有近1.8萬億來自財政補貼,占比高達22%。而在2010年之前,這一占比只有12%左右。如果不考慮財政補貼,從2014年以后,我國社保基金收支就開始持續出現缺口,例如2018年的缺口在6000億以上。

隨著老齡化的加劇,社保缺口的問題會更加嚴重。以壓力最大的基本養老保險為例,根據于洪、曾益(2015)的測算,即使考慮到財政補貼,我國基本養老保險基金也將會在2031年出現當期收不抵支,而到2046年累計盈余也將開始出現缺口。而社科院今年4月發布的《中國養老金精算報告2019-2050》中測算的結果更加嚴峻,報告預計2028年職工養老金將會出現當期赤字,到2035年累計結余也會轉負。

尋找額外的“開源”渠道較為緊迫。從財政負荷來看,近年來社保基金財政補貼的金額占全國公共財政收入的比重不斷上升,2018年該比重已經超過9%。長此以往,財政負擔會越來越重。因此,尋找其他的“開源”渠道相對緊迫。

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國資劃轉緩解三大難題

面對社保可能面臨的巨大缺口,通過國資劃轉補充社保是一種不錯的思路。

相關工作已有推進,2017年11月正式頒布《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》(以下簡稱《方案》)。2018年3月,國資委選擇了中國聯通、中國有色、中農發三家企業開展了首批股權劃轉試點。11月又選擇了中國華能等15家企業開展第二批劃轉工作。根據劃轉時點的財務數據,這兩批18家企業一共劃轉750億國有資本。根據2018年的財務快報,劃轉部分增值到817億。

今年國有股權的劃轉工作將會加快推進,第三批劃轉規模已明顯擴大。

7月10日國常會提出,今年將全面推開國有大中型企業和金融機構10%國有股權的劃轉工作。7月16日國新辦發布會上提及,國資委最近已研究提出了第三批35家國資劃轉社保企業的名單,按照劃轉集團母公司10%的股權測算,第三批將劃轉國有資本5217.13億元,和前兩批相比,劃轉范圍大幅鋪開。

國資劃轉社保可謂是一舉三得,于社保而言,國資補充社保可以幫助緩解資金壓力。

按照2017年國有資產的規模,全部劃轉10%的話,補充社保的幅度可以達8.7萬億。這個規模相當于2018年財政補貼的5倍還多,如果按照于洪、曾益(2015)測算的養老金累計盈余走勢,在沒有任何改革措施的情況下,那么8.7萬億的補充規模差不多可以彌補未來將近30年的養老金缺口,這也為以后的社保改革爭取了足夠的時間窗口。

于國企而言,國資劃轉社保甚至減持也可以助推國企改革,提高國企效率。

我們統計了2000年以來國有和民營上市企業總資產回報率的走勢,國企的資產回報率大部分時候都低于民企。此外,根據我們測算,進行混改的國企在混改實施完成之后,相比未混改國企的業績表現有明顯提升。

而從國資委公布的2016年末全國國有資產總量的數據來看,工業、地產和建筑業仍然集中了大量國有資產,通過國資劃轉、甚至適當引導國有資本從傳統領域中退出,不僅有助于提升國企運營效率,也有利于優化國有企業的產業布局。

于民企而言,國有資本從競爭性領域的逐漸退出,可以為民營經濟創造更加公平的營商環境。

國有企業在獲取資源方面具有優勢,比如國企獲取的銀行貸款和信用債融資,都遠遠多于民企。通過劃轉社保讓部分國有資本逐漸退出競爭性領域,可以為民營經濟提供更加公平的營商環境。

在過去幾年去產能、環保政策的執行中,存在明顯的“一刀切”現象。盡管民營企業經營績效要優于國企,但從去產能和環保政策執行的結果來看,2015-2017年民營企業數量的減少幅度要遠高于國有企業。如果國有資本逐漸減少占比,可以為民營經濟留出更多的發展空間。

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未來推進方向可能如何?

盡管國資劃轉社保有助于緩解社保缺口、國企改革、民企困境三大難題,但在現有政策框架下,當前國資劃轉社保的作用并不明顯。

一方面是劃轉范圍仍然較小,另一方面是目前國資劃轉社保之后,只取分紅和資本運作收益,并不能處置國有資本,因此前面測算的8.7萬億其實是有高估的。

未來若能賦予社保部門對劃撥的國有股權擁有更大的處置權,或許可以發揮更大的作用。

如通過減持或并購來獲得資本運營收益,而不僅僅依賴非常有限的國企分紅。

如果釋放更大的國有股權處置權,應該從哪些領域入手呢?或許我們可以結合國企改革的思路來推演一下。

從行業選擇來看,可以考慮進一步減小國有資本在競爭性領域的占比,這也是國企改革的方向之一。

參考OECD對40個經濟體做的國有企業調查,我國國有股權在金融行業就占了58%,遠遠高于其他經濟體。若剔除金融行業重新測算占比,我國國有資本在農業、制造業等行業的占比也明顯偏高,采用雇員數量占比也能得出一樣的結果。

目前我國國有企業幾乎在所有行業都有涉足,部分競爭性領域的國有股權可成為劃轉社保的重點。

以上市公司為例,即使是國資占比最小的紡織服裝行業,該比例也超過了15%。而在國資占比超過50%又屬于競爭性領域的行業,如鋼鐵、建筑裝飾、化工、休閑服務、食品飲料、建筑材料、汽車和通信等行業,國有股權處置都存在較大的空間。

從企業選擇來看,經營績效較好的國企應為首選。

一方面,經營較好的國企能夠為社保帶來更多的分紅收益。另一方面,從國際經驗來看,公有企業的股權改革基本都是從經營狀況較好、盈利水平較高的行業首先切入的。

目前我國國企在食品飲料、家用電器、休閑服務、化工、汽車和傳媒等行業業績表現較好,不僅ROA在行業內排名靠前,而且這些行業也基本屬于競爭性行業。因此,這些行業中業績較好的國有企業,其實可以納入國資劃轉社保的重點。

從地區分布來看,社保缺口較大的地區可先試先行。

從2017年各地區養老保險累計結余的情況來看,東北三省以及青海、湖北等養老金累計結余已呈現負增長,即當期已收不抵支。例如若維持2017年支出水平不變,東北三省當前養老金累計結存可維持的時間已不到6個月,社保缺口較大地方的國企或許可先行試點。

整體來看,我國國企體量仍然比較龐大,未來存在很大的改革空間。

截至2017年,我國國有企業在城鎮就業中的占比高達14.3%,已經遠超其他經濟體。而按照OECD雇員占比口徑,不考慮個體戶的話,我國國有企業就業占全部在崗職工的比重高達34.5%,可見目前國內國有企業的體量仍然比較大。

國企改革仍有很長的路要走,而劃轉社保、給予社保更多的處置權,或許可以助力國企改革,也是一件一舉多得的事情。

風險提示:老齡化、經濟下行、政策變動。


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